«سند ملی اشتغال بانوان» از یکپارچه‌سازی قوانین تا آزمون اجرا
سال‌هاست اشتغال زنان در ایران میان مجموعه‌ای از قوانین، سیاست‌ها و برنامه‌های پراکنده پیش می‌رود؛ از حمایت‌های مربوط به مادران و زنان سرپرست خانوار گرفته تا مشاغل خانگی، بیمه، آموزش مهارت و تسهیلات اشتغال‌زایی. حالا تدوین و پیگیری «سند ملی اشتغال بانوان» این امید را ایجاد کرده است که این سیاست‌ها در چارچوبی منسجم‌تر بازتعریف شوند؛ اما پرسش اصلی اینجاست: آیا این سند می‌تواند از مرز مصوبات و وعده‌ها عبور کند و به تغییری ملموس در امنیت شغلی، فرصت‌های برابر و کیفیت زندگی زنان شاغل بینجامد؟
گروه زنان: داستان از آنجا شروع شد که برای اشتغال بانوان و حمایت از اقشار و جایگاه‌های خاص، مجموعه قوانین و مقررات موجود نیازمند بازنگری، انسجام‌بخشی و پرهیز از موازی‌کاری بود. در طول سال‌های گذشته، احکام و سیاست‌های متعددی در حوزه اشتغال زنان، حمایت از مادران شاغل، زنان سرپرست خانوار، زنان روستایی و عشایری، مشاغل خانگی و سازگاری مسئولیت‌های خانوادگی با اشتغال به تصویب رسیده بود؛ اما تعدد دستگاه‌های مسئول، پراکندگی برنامه‌های اجرایی و نبود یک چارچوب هماهنگ برای تقسیم کار ملی، ضرورت بازنگری و ساماندهی این سیاست‌ها را بیش از پیش آشکار می‌کرد.
در چنین شرایطی، مصوبات ستاد ملی زن و خانواده درباره اشتغال منعطف بانوان در دولت سیزدهم، زمینه شکل‌گیری یک مسیر سیاستی و اجرایی را فراهم کرد؛ مسیری که در دولت چهاردهم با اعلام تصویب «سند ملی اشتغال زنان» در ستاد ملی زن و خانواده در مهرماه ۱۴۰۳، وارد مرحله تازه‌ای شد و امروز می‌توان از آن به‌عنوان روند شکل‌گیری سیاست جامع ملی اشتغال بانوان یاد کرد.
نقطه شروع اجرایی این مسیر را می‌توان در خردادماه ۱۴۰۳ جست‌وجو کرد؛ زمانی که کارگروه تخصصی تدوین سازوکار اجرایی شغل منعطف بانوان با ریاست معاونت امور زنان و خانواده ریاست جمهوری و دبیری معاونت اشتغال وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی آغاز به کار کرد. تشکیل این کارگروه در چارچوب پیگیری بند «ث» ماده ۸۰ برنامه هفتم توسعه و مصوبات ستاد ملی زن و خانواده مطرح شد. مسئله اصلی نیز ایجاد تعادل میان مسئولیت‌های خانوادگی و اشتغال زنان و بررسی راهکارهایی بود که امکان استمرار فعالیت اقتصادی و حرفه‌ای بانوان را در شرایط مختلف زندگی فراهم کند.
در آن مقطع، انسیه خزعلی، معاون وقت رئیس‌جمهور در امور زنان و خانواده، از ضرورت بررسی انعطاف‌های شغلی در کشورهای مختلف، بازنگری در برخی مقررات، توجه به بیمه مشاغل خانگی، وضعیت اشتغال در بخش دولتی و خصوصی، بازنشستگی و به‌رسمیت‌شناختن خانه‌داری به‌عنوان موضوعی نیازمند بررسی سخن گفت. همچنین حمایت از زنان در سنین باروری و فراهم‌کردن شرایطی که آنان در دوره فرزندآوری و فرزندپروری شغل خود را از دست ندهند، از موضوعات مورد تأکید این کارگروه بود.
این مباحث در واقع نشان می‌داد که سیاست‌گذاری اشتغال زنان قرار است از نگاه صرفاً مبتنی بر ایجاد فرصت شغلی فراتر برود و موضوعاتی مانند امنیت شغلی، بیمه، شرایط استخدام، مسئولیت‌های خانوادگی و حمایت اجتماعی را نیز دربرگیرد.
در ادامه، در ۲۱ مهرماه ۱۴۰۳، زهرا بهروزآذر، معاون رئیس‌جمهور در امور زنان و خانواده دولت چهاردهم، از تصویب سند ملی اشتغال زنان در ستاد ملی زن و خانواده خبر داد و اعلام کرد که سند به‌زودی از سوی معاون اول رئیس‌جمهور ابلاغ خواهد شد. این اظهارنظر، مهمترین خبر رسمی منتشرشده درباره تصویب سند بود و نشان می‌داد که موضوع از مرحله طرح و بررسی کارشناسی به مرحله اعلام تصویب در یک مرجع ملی رسیده است.
از سند ملی اشتغال زنان تا سند جامع اشتغال زنان
در ۱۰ آذرماه ۱۴۰۳، فهیمه فرهمندپور، دبیر وقت ستاد خانواده و زنان شورای عالی انقلاب فرهنگی، از تدوین «سند جامع اشتغال زنان» در قالب یکی از ۱۴ میز تخصصی این شورا خبر داد. به گفته وی، این سند با نگاهی متعادل و در چارچوب بررسی مسائل و چالش‌های حوزه اشتغال و اقتصاد خانواده در دست تدوین قرار داشت و قرار بود فرایند آن تا پایان سال ۱۴۰۳ دنبال شود.
فرهمندپور در توضیح سازوکار فعالیت این میزهای تخصصی، به سه مأموریت اصلی اشاره کرد: شناسایی وضعیت موجود، استخراج مسائل و تدوین بسته‌های سیاستی و راهبری و نظارت بر عملکرد دستگاه‌های مسئول.
این توضیحات از آن جهت اهمیت دارد که نشان می‌دهد مسئله اشتغال زنان صرفاً به‌عنوان یک موضوع اقتصادی مطرح نبوده، بلکه در ارتباط با اقتصاد خانواده، نظام مسائل اجتماعی و سازوکارهای حکمرانی مورد توجه قرار گرفته است.
از بسته‌های سیاستی ۱۱ گروه زنان تا اقتصاد خانواده
در ادامه این روند، اظهارات جدیدتر مسئولان حوزه زنان نیز حاوی اطلاعات مهمی درباره جهت‌گیری‌های اجرایی این سیاست‌هاست.
الف) اظهارات معاون رئیس‌جمهور در امور زنان و خانواده
زهرا بهروزآذر در ۲۰ مهرماه ۱۴۰۵، در نشست بررسی سند توسعه استان سیستان و بلوچستان، بار دیگر از تصویب سند ملی اشتغال زنان در ستاد ملی زن و خانواده سخن گفت که نکته جدید در این اظهارات، اشاره به تدوین بسته‌های سیاستی مشخص برای ۱۱ گروه از زنان بود. به گفته وی، زنان سرپرست خانوار، زنان فارغ‌التحصیل دانشگاهی و زنان روستایی از جمله گروه‌های هدف این بسته‌ها هستند.
این اظهارات از نظر سیاست‌گذاری اهمیت دارد؛ زیرا نشان می‌دهد رویکرد اعلام‌شده، صرفاً بر تعریف یک الگوی واحد برای همه زنان استوار نیست، بلکه قرار است شرایط اقتصادی، اجتماعی، جغرافیایی و تحصیلی گروه‌های مختلف زنان در طراحی برنامه‌های اشتغال مورد توجه قرار گیرد.
همچنین در ۲۱ مهرماه ۱۴۰۵، معاون رئیس‌جمهور از اختصاص و توزیع ۶۰ همت تسهیلات تکلیفی اشتغال برای اولویت‌های اشتغال، به‌ویژه زنان، با هماهنگی معاونت امور زنان خبر داد. وی از افزایش ظرفیت صندوق ضمانت و تسهیل تأمین وثیقه برای زنان سرپرست خانوار نیز سخن گفت.
این اظهارات را می‌توان نشانه‌ای از پیوند میان سیاست‌گذاری اشتغال زنان و ابزارهای تأمین مالی دانست؛ هرچند باید توجه داشت که تسهیلات و افزایش ضمانت‌ها به‌تنهایی به معنای اجرای کامل سند ملی اشتغال زنان نیستند و برای ارزیابی عملکرد آن باید میزان تخصیص واقعی، تعداد بهره‌مندان و نتایج اقتصادی طرح‌ها بررسی شود.
ب) پیگیری‌های شورای فرهنگی و اجتماعی زنان و خانواده
در سوی دیگر، فهیمه فرهمندپور، رئیس شورای فرهنگی و اجتماعی زنان و خانواده شورای عالی انقلاب فرهنگی، در سال ۱۴۰۵ از فعالیت میزهای تخصصی حوزه زنان و خانواده و پیگیری بسته‌های سیاستی مرتبط با اقتصاد خانواده خبر داده است.
فرهمندپور در دی‌ماه ۱۴۰۴، در تشریح اقدامات حوزه زنان، بر ضرورت اجرایی‌سازی اسناد پیشین و رفع فاصله میان تصویب اسناد و تحقق عملی آن‌ها تأکید کرده بود. این موضوع از منظر بررسی سند اشتغال بانوان اهمیت دارد؛ زیرا نشان می‌دهد صرف تصویب یک سند جدید، بدون تعیین سازوکار اجرایی و نظارتی، لزوماً به حل مسائل موجود منجر نخواهد شد.
پ) جایگاه شورای عالی اشتغال در تکمیل مسیر اجرایی
در این میان، شورای عالی اشتغال نیز به‌عنوان یکی از مراجع اصلی هماهنگی و تصمیم‌گیری در حوزه اشتغال، نقش مکملی در پیشبرد برنامه‌های اقتصادی زنان دارد و نشان می‌دهد که توسعه اشتغال زنان به‌تدریج در حال ورود به سازوکارهای اجرایی و تخصصی نظام اشتغال کشور است؛ هرچند این برنامه نیز باید به‌عنوان یک برنامه مکمل و مستقل از متن سند ملی اشتغال زنان شناخته شود.
در مجموع، تحولات سال‌های ۱۴۰۳ تا ۱۴۰۵ نشان می‌دهد که موضوع اشتغال بانوان در سه سطح در حال پیگیری است: سیاست‌گذاری و تدوین سند در ستاد ملی زن و خانواده و شورای عالی انقلاب فرهنگی؛ تنظیم مقررات و سازوکارهای اجرایی در وزارت کار و دستگاه‌های مرتبط؛ و تأمین منابع و اجرای برنامه‌های اشتغال در چارچوب شورای عالی اشتغال و سایر نهادهای مسئول.
مهمترین محورهایی که در سیاست‌های اعلام‌شده اشتغال بانوان مورد توجه قرار گرفته‌اند
با وجود آنکه متن کامل سند ملی اشتغال زنان و پیوست‌های اجرایی آن در منابع عمومی قابل احراز در دسترس نیست، از مجموع اظهارات مسئولان، گزارش‌های کارگروه تخصصی و اقدامات اعلام‌شده می‌توان مهمترین محورهای سیاستی مورد توجه را به شرح زیر دسته‌بندی کرد.
۱. اشتغال منعطف بانوان: یکی از محوری‌ترین موضوعات مطرح‌شده، ایجاد امکان استفاده از الگوهای منعطف اشتغال متناسب با شرایط زنان و مسئولیت‌های خانوادگی است.
این الگوها می‌توانند شامل ساعات کاری شناور، دورکاری، اشتغال پاره‌وقت و سایر روش‌های متناسب با نوع شغل باشند. هدف از این سیاست، فراهم‌کردن امکان حضور اقتصادی زنان بدون ایجاد تعارض غیرضروری میان اشتغال و مسئولیت‌های خانوادگی است.
۲. حمایت از زنان در دوره فرزندآوری و فرزندپروری: حفظ امنیت شغلی مادران، تسهیل بازگشت به کار پس از مرخصی زایمان، ایجاد شرایط مناسب برای دوران شیردهی و فراهم‌کردن امکان استفاده از الگوهای کاری متناسب با شرایط فرزندپروری، از دیگر موضوعات مطرح‌شده است.
این محور باید با قوانین موجود در زمینه مرخصی زایمان، حمایت از مادران شاغل و مقررات استخدامی هماهنگ شود.
۳. بازنگری در مقررات کار و استخدام: بررسی مقررات قانون کار و ضوابط استخدامی با هدف ایجاد انعطاف در شرایط اشتغال زنان، یکی دیگر از موضوعات مورد توجه کارگروه تخصصی بوده است.
در این حوزه، موضوعاتی مانند شرایط قراردادهای منعطف، ساعات کاری، بازنشستگی، بیمه و حمایت‌های ویژه از زنان در سنین باروری مطرح شده‌اند.
۴. توسعه مشاغل خانگی و حمایت بیمه‌ای: توسعه مشاغل خانگی، حمایت از زنان فعال در این حوزه و بررسی وضعیت بیمه‌ای آنان از دیگر محورهای اعلام‌شده است.
در کنار آن، موضوع به‌رسمیت‌شناختن ارزش اقتصادی خانه‌داری نیز مورد بحث قرار گرفته است. البته باید میان فعالیت اقتصادی درآمدزای خانگی و فعالیت خانه‌داری بدون مزد از نظر ماهیت حقوقی و آثار بیمه‌ای تفاوت قائل شد.
۵. نظام‌واره شغلی زنان و بازآرایی وضعیت اشتغال بانوان: تدوین نظام‌واره شغلی زنان و بررسی ساختار مشاغل متناسب با شرایط و توانمندی‌های بانوان نیز از موضوعات مطرح‌شده در گزارش‌های حوزه زنان و خانواده است.
این محور می‌تواند به بازنگری در شرایط استخدام، مسیرهای پیشرفت حرفه‌ای، فرصت‌های مدیریتی و دسترسی زنان به مشاغل تخصصی کمک کند.
۶. توانمندسازی اقتصادی زنان سرپرست خانوار: حمایت از زنان سرپرست خانوار، تسهیل دسترسی به تسهیلات و ضمانت‌های مالی، توسعه کارآفرینی، آموزش مهارت و اتصال کسب‌وکارها به بازار از دیگر موضوعات مهم در سیاست‌های اعلام‌شده است.
۷. توجه به گروه‌های مختلف زنان و شرایط منطقه‌ای:تدوین بسته‌های سیاستی برای ۱۱ گروه از زنان، که در اظهارات اخیر معاون رئیس‌جمهور مطرح شده، نشان‌دهنده توجه به تفاوت نیازهای زنان بر اساس شرایط اقتصادی، اجتماعی، تحصیلی و جغرافیایی است.
این رویکرد می‌تواند زمینه طراحی سیاست‌های متناسب با زنان فارغ‌التحصیل دانشگاهی، زنان روستایی و عشایری، زنان سرپرست خانوار، زنان خانه‌دار و سایر گروه‌های هدف را فراهم کند.
۵. سند ملی اشتغال بانوان قرار است چه خلأهایی را پوشش دهد؟
در جمهوری اسلامی ایران، اشتغال زنان موضوع جدیدی نیست و طی دهه‌های گذشته در قوانین و اسناد مختلف مورد توجه قرار گرفته است. با این حال، تعدد این اسناد و تفاوت مأموریت دستگاه‌ها موجب شده است که ضرورت ایجاد یک چارچوب هماهنگ و اجرایی بیش از گذشته احساس شود.
الف) قانون اساسی؛ مبنای حقوقی اشتغال و حمایت از زنان: اصول ۲۰، ۲۱ و ۲۸ قانون اساسی از مهمترین مبانی حقوقی این حوزه هستند.
اصل ۲۰ بر برخورداری زنان و مردان از حمایت قانون و حقوق انسانی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلامی تأکید دارد.
اصل ۲۱ دولت را مکلف به تضمین حقوق زنان در ابعاد مختلف و حمایت از مادران می‌کند.
اصل ۲۸ نیز حق انتخاب شغل و وظیفه دولت در فراهم‌کردن امکان اشتغال و شرایط مساوی برای احراز مشاغل را مورد توجه قرار می‌دهد.
بنابراین، سیاست جامع اشتغال بانوان باید هم‌زمان دو موضوع را پوشش دهد: فراهم‌کردن فرصت‌های واقعی اشتغال و پیش‌بینی حمایت‌های متناسب با شرایط و نیازهای زنان.
ب) سیاست‌های اشتغال زنان مصوب سال ۱۳۷۱: شورای عالی انقلاب فرهنگی در سال ۱۳۷۱ سیاست‌های اشتغال زنان در جمهوری اسلامی ایران را در ۱۳ ماده تصویب کرد.
این مصوبه به موضوعاتی مانند ارزش اقتصادی و معنوی فعالیت زنان در خانواده، اشتغال در عرصه‌های مختلف، آموزش فنی و حرفه‌ای، فرصت‌های شغلی مناسب برای زنان نان‌آور خانواده و ایجاد زمینه اشتغال زنان خانه‌دار در محیط خانه توجه کرده است.
پ) سیاست‌های کلی خانواده ابلاغی سال ۱۳۹۵: سیاست‌های کلی خانواده نیز از مهمترین اسناد بالادستی مرتبط با اشتغال بانوان است. بند ۹ این سیاست‌ها بر ارتقای معیشت و اقتصاد خانواده از طریق توانمندسازی اعضای آن تأکید دارد.
بند ۱۲ حمایت از نقش مادری و خانه‌داری زنان و نقش پدری و اقتصادی مردان را مورد توجه قرار داده است. بند ۱۴ نیز بر حمایت حقوقی، اقتصادی و فرهنگی از خانواده‌های دارای سرپرست زن تأکید دارد.
ت) منشور حقوق و مسئولیت‌های زنان در نظام جمهوری اسلامی ایران: این منشور در جلسه ۵۴۶ شورای عالی انقلاب فرهنگی در تاریخ ۳۱ شهریور ۱۳۸۳ تصویب شده و یکی از اسناد مرجع در سیاست‌گذاری حوزه زنان به شمار می‌رود.
منشور دربرگیرنده حقوق فردی، خانوادگی و اجتماعی زنان، از جمله حقوق اقتصادی و اجتماعی است و دستگاه‌های ذی‌ربط را مکلف می‌کند در سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی حوزه زنان، قواعد و اصول آن را رعایت کنند.
بنابراین، سند ملی اشتغال بانوان باید در چارچوب حقوق و مسئولیت‌های تعریف‌شده در این منشور مورد بررسی قرار گیرد.
ث) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت: ماده ۱۷ این قانون، مرخصی زایمان با حقوق و فوق‌العاده‌های مرتبط را به مدت ۹ ماه پیش‌بینی کرده و در موارد تولد دوقلو و بیشتر، مدت آن را ۱۲ ماه تعیین کرده است. همچنین برای برخی مادران شاغل و پدران، احکام مرتبط با اختیاری بودن نوبت‌کاری شب مقرر شده است.
از این منظر، سند اشتغال بانوان باید بتواند میان حمایت‌های قانونی موجود و سازوکارهای جدید اشتغال منعطف ارتباط برقرار کند و به اجرای مؤثرتر حمایت‌های موجود کمک نماید.
ج) قانون برنامه هفتم پیشرفت؛ مهمترین مبنای اجرایی جدید: در قانون برنامه هفتم، چند حکم به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم به اشتغال بانوان مرتبط است:
- ماده ۶: توسعه کسب‌وکارهای خرد و خانگی و توجه به اشتغال زنان روستایی و عشایری، ایجاد شبکه ملی تعاونی‌های زنان، آموزش تولید و بازاریابی و توسعه بازارهای محلی.
- ماده ۷۹: هدف‌گذاری رشد ۲۵ درصدی افزایش مهارت‌های شغلی زنان تا پایان برنامه نسبت به سال پایه ۱۴۰۲.
- ماده ۸۰، بند «پ»: توانمندسازی و حمایت از زنان سرپرست خانوار و بدسرپرست از طریق طراحی شاخص‌های ارزیابی، سطح‌بندی حمایت‌ها و ایجاد پنجره واحد خدمات.
- ماده ۸۰، بند «ث»: تکلیف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به تهیه مقررات و سازوکارهای اجرایی برنامه اشتغال بانوان با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور و معاونت امور زنان و خانواده ریاست جمهوری، با تعیین وظایف و کارکردهای دستگاه‌های اجرایی و ارائه آن برای تصویب به هیئت وزیران.
۶. آیا سند جدید اسناد قبلی را تجمیع و جایگزین می‌کند؟
یکی از مهمترین انتظارات از سند ملی اشتغال بانوان، ایجاد انسجام میان سیاست‌ها و برنامه‌های موجود است؛ اما باید میان «تجمیع و هماهنگ‌سازی سیاست‌ها» و «نسخ یا جایگزینی حقوقی مصوبات قبلی» تفاوت قائل شد.
صرف تصویب یک سند جدید به معنای لغو قوانین و مصوبات پیشین نیست. برای نسخ، اصلاح یا جایگزینی هر مصوبه، باید حکم حقوقی صریح و مرجع صالح وجود داشته باشد.
با این توضیح، سند جامع اشتغال بانوان می‌تواند در مقام یک چارچوب راهبردی و اجرایی، ارتباط میان اسناد و برنامه‌های زیر را ساماندهی کند:
۱. سیاست‌های اشتغال زنان مصوب ۱۳۷۱ شورای عالی انقلاب فرهنگی؛
۲. منشور حقوق و مسئولیت‌های زنان در نظام جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۳؛
۳. سیاست‌های کلی خانواده ابلاغی ۱۳۹۵؛
۴. قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب ۱۴۰۰؛
۵. احکام مرتبط با اشتغال زنان در مواد ۶، ۷۹ و ۸۰ قانون برنامه هفتم پیشرفت؛
۶. قوانین و مقررات مربوط به کار، استخدام، بیمه، بازنشستگی و مرخصی زایمان؛
۷. برنامه‌های توسعه کسب‌وکارهای خرد و خانگی و طرح‌های توانمندسازی زنان سرپرست خانوار؛
۸. برنامه‌های توسعه کسب‌وکارهای زنان روستایی و عشایری و مصوبات مرتبط شورای عالی اشتغال.
بنابراین، انتظار می‌رود سند جدید به‌جای ایجاد یک مجموعه موازی از سیاست‌ها، به نقطه اتصال و هماهنگ‌کننده اسناد موجود تبدیل شود؛ به‌گونه‌ای که سیاست‌های کلان، تکالیف قانونی، منابع مالی و برنامه‌های اجرایی در یک چارچوب مشخص به یکدیگر متصل شوند.
البته تحقق این هدف مستلزم آن است که در متن نهایی سند، نسبت آن با قوانین پیشین، مرجع راهبری، دستگاه‌های مسئول، منابع مالی، شاخص‌های ارزیابی و ضمانت اجرای تکالیف به‌روشنی تعیین شده باشد.
منابع
۱. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به‌ویژه اصول ۲۰، ۲۱ و ۲۸.
۲. سیاست‌های اشتغال زنان در جمهوری اسلامی ایران، مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی، سال ۱۳۷۱.
۳. منشور حقوق و مسئولیت‌های زنان در نظام جمهوری اسلامی ایران، مصوب جلسه ۵۴۶ شورای عالی انقلاب فرهنگی، مورخ ۳۱ شهریور ۱۳۸۳.
۴. سیاست‌های کلی خانواده، ابلاغی ۱۳ شهریور ۱۳۹۵.
۵. قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، مصوب ۱۴۰۰، به‌ویژه ماده ۱۷ در زمینه حمایت از مادران شاغل.
۶. قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۳ تا ۱۴۰۷)، به‌ویژه مواد ۶، ۷۹ و ۸۰.
۷. دستورالعمل اجرایی تبصره ۱۵ قانون بودجه سال ۱۴۰۴، به‌ویژه ماده ۲۴ در زمینه تسهیلات اشتغال با اولویت زنان سرپرست خانوار.
#زنان
#اشتغال_زنان
#سند_ملی_اشتغال_زنان
#سند_جامع_اشتغال_زنان
#اثرگذاری_زنان
